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PPP+EPC就是个伪命题

文章来源:易凉    发布时间2019-08-02 09:36:20

       PPP发展到今天,正在日益走向规范,回归本源,目前取得的成绩是值得肯定的。但是当前也出现了一些新问题,比如业界提出的PPP+EPC模式。为避免走入新的误区,在此我们探讨PPP+EPC模式问题,对PPP进行正本清源,正确辨析。
谈到PPP的健康发展,我们有必要回顾一下PPP根本要义及适用范围,不忘初心。PPP是政府和社会资本合作,委托社会投资人进行投资、建设和运营公共基础设施或提供服务,实现政府投资的物有所值。目前我们很多PPP整改项目多因项目边界不清晰、实施不规范导致项目无法落地或退库。因此,边界清晰的建设项目、政企双方有效的风险分配、扎实可靠的可研报告及实施方案是PPP项目成功的关键要素。也正是基于回归PPP初衷,保证政府投资的务实性以及财政资金支出的高效性,国务院及发改委分别发布了政府投资条例(国令第712号)以及《关于依法依规加强 PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号),进一步强调可研、初设等项目前期工作成果的真实可靠性。“项目单位应当加强政府投资项目的前期工作,保证前期工作的深度达到规定的要求,并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责”,“全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查;严格依法依规履行项目决策程序”。
       PPP项目招投标程序是在上位法指导下进行的,根据招标投标法实施条例第九条(三)款、113号文第11条及财金【2016】90号等政策文件,“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。” 即所谓的“两标并一标”,其前提是必须符合招标投标法以及政府采购PPP项目的相关法规。即要求社会资本方既要符合PPP项目采购的资格条件,又要符合建设工程招标的资格条件。根据相关法规文件要求和大量实践,包括入选财政部示范项目,在项目边界条件很清晰、中选社会资本方具有相应施工资质的情形下,社会资本方招标采购和工程招标可以合二为一。即该工程的承包商、生产商或者提供商可以不进行招标选择,而由项目实施机构选定的社会资本自行进行项目建设。在此政策指导下,国内多数PPP项目采用此模式实施,即PPP已涵盖EPC,也就无所谓“PPP+EPC”。
       回归PPP的“初心”和理论本源,我们也可得出以上结论。假定可研、实施方案、物有所值一系列前期成果文件真实可靠,通过规范的招标程序选择了有资格承担本项目的社会投资人的情况下,中标社会投资人是可以自行建设的。国内目前绝大多数的PPP项目采用BOT即建造-运营-移交(Build-Operate-Transfer)模式运作,BOOT、BOO、BTO等均是标准BOT操作的不同演变方式。BOT是指财团或投资人为项目的发起人,从政府获得某个公共基础设施项目的建设运营权,然后由其独立或联合其他方组建项目公司,负责项目的融资、设计、建造和运营。在整个运营期内,项目公司通过项目的运营获得收益,在特许期满之时,整个项目由项目公司无偿或以极少的名义价格移交给政府。从定义中可以看出,BOT中的“Build”即包含Finance融资+ Design设计+ Construction建设,这就要求中选社会资本必须具有符合项目要求的融资、设计、建设等资质,依法能够自行建设、生产或者提供项目。BOT也已经涵盖了EPC(即Engineering设计、Procurement采购、Construction施工)。
 
      如上所述,我们以“反之亦然”来推论又可得出以下结论,即:不具备相应资质的中选社会资本方,PPP项目公司成立后,相关工程建设必须依法进行招标,即“二次招标”。此情况下,PPP+EPC“两标并一标”的模式是不合规的,也就无从谈起。
因此,为了避免混淆走入新的误区,我们认为在PPP项目操作中应注意:
1、如竞标社会资本既符合PPP项目采购条件,又符合建设工程招标的资格条件,可根据前述法规政策要求“两标并一标”选择PPP项目社会资本方。
2、如竞标社会资本不具备工程资质,必须按照招投标细则和财政部、发改委等指导性文件,按照法定程序,进行二次招标确定项目施工单位。
综上所述,我们认为:“PPP+EPC”就是一个伪命题。PPP的实践还是要“不忘初心”、回归本源、规范实施,而不是搞一些概念上“文字游戏”式的“创新”。
 

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